Við viljum öll búa í réttarríki. Samkvæmt skilgreiningu Sameinuðu þjóðanna felst réttarríkið fyrst og fremst í því að öllum beri að fylgja lögum, líka ríkinu. Eða reyndar, sérstaklega ríkinu. Hugmyndin um réttarríkið (rule of law) á rætur sínar að rekja í hefðir og sögu fjölda menningarheima langt aftur í aldir. Réttarríkið er í raun samofið sögu þess að mennirnir hófu að setja lög til þess að stjórna samfélögum sínum. Það mætti líta á hugmyndafræði réttarríkisins sem ákveðið verkfæri til þess að beita gegn valdníðslu stjórnvalda. Verkfæri sem mannskepnan hefur þróað með sér í árþúsundir.
Til þess að lögin hafi gildi, til þess að réttlæta tilvist þeirra og að þeim sé fylgt eftir í samfélagi manna þurfa þau að vera birt opinberlega, framfylgd þeirra má ekki fara í manngreinarálit og ágreining um þau skal leysa fyrir hlutlausum og sjálfstæðum dómstólum. Þar að auki þurfa lögin sem um ræðir að vera í samræmi við alþjóðleg mannréttindi og staðla sem þeim tengjast.
Tryggja þarf að réttarríkið geti virkað sem skyldi. Þannig eru aðskilnaður ríkisvalds, jafnrétti fyrir lögum, ábyrgð fyrir lögum, sanngirni í framfylgd laga, lýðræðisleg þátttaka í ákvörðunartöku, réttaröryggi, varnaglar gegn geðþóttaákvörðunum og stjórnsýslulegt sem og lagalegt gagnsæi öll álitin geta stuðlað að heilbrigðu réttarríki. Réttarríkið reiðir sig á upplýsta þjóðfélagsþegna.
Það verður að taka það fram að það er ómögulegt að lýsa réttarríkinu í einni grein og listinn hér fyrir neðan er alls ekki tæmandi en þar má þó finna helstu stoðir réttarríkisins.
1. Öll lög verða að vera opinber og skýr, þau mega ekki vera afturvirk
Til þess að hægt sé að framfylgja lögum og reglum verða þau að vera opinber og aðgengileg. Að sama skapi verða lög og reglur að vera skýr, fólk verður að skilja til hvers er ætlast af þeim. Lög sem banna vissa hegðun eða hafa önnur neikvæð áhrif á líf fólks eiga ekki að geta gilt aftur í tímann, enda tímavélar ekki aðgengilegar almenningi. Bannið við afturvirkni laga er sérstaklega mikilvægt í refsirétti. Ríkið getur ekki réttlætt það að refsa fólki fyrir verknað sem ekki var refsiverður með lögum þegar hann átti sér stað. Þessi lögmál gilda jafnt um hvers kyns valdbeitingu yfirvaldsins, hvort sem hún er í formi lagasetningar, reglugerðar ráðherra, tilskipana borgar- eða bæjaryfirvalda eða einstakra stofnana eða embættismanna sem hafa boðvald í einhverri mynd.
- Bann við afturvirkni laga þýðir að þó að Alþingi gæti einn daginn sett lög um að það sé ólöglegt að borða harðfisk geta slík lög ekki ákveðið að það hafi alltaf verið ólöglegt og fyrirskipað refsingu þeirra sem borðuðu harðfisk fyrir setningu laganna.
- Krafan um opinber lög þýðir að ríkisvaldið má ekki refsa fólki fyrir að borða harðfisk fyrr en lögin sem banna harðfisksát hafa verið birt í Stjórnartíðindum. Fyrr er ekki hægt að ætlast til þess að fólk viti að það sé bannað að borða harðfisk.
- Krafan um skýra lagasetningu þýðir að mönnum verður að vera það fyllilega ljóst að lögin sem um ræðir banni virkilega harðfisksát. Þannig væri ekki nóg að setja lög um að ekki megi borða mat sem lyktar illa þar sem erfitt yrði að ráða úr því hvað virkilega teldist illa lyktandi matur og hvað ekki, sérstaklega ef ætlunin væri einungis að banna harðfisksát en ekki t.d. skötuát.
2. Aðferðir við lagasetningu eiga að vera byggðar á aðgengilegum, skýrum almennum reglum.
Stjórnarskráin gefur alþingismönnum vald til þess að setja lög en setur þeim einnig reglur um hvernig þau skuli sett. Ef þessum leikreglum er ekki fylgt getur það leitt það af sér að lögin sem um ræðir eru ógild.
Reglur um ákvörðunarvald skiptast í tvo flokka: Reglur sem gefa heimild til þess að setja ákveðin lög eða gefa skipanir (efnisákvæði), og reglur sem setja skyldur á herðar valdhafa um þær leikreglur sem gilda þegar lög eru sett eða ákvarðanir eru teknar (málsmeðferðarreglur).
Stjórnarskráin veitir Alþingi umboð til þess að setja almenn lög á Íslandi og því hefur Alþingi heimild til þess að banna Íslendingum að borða harðfisk. Til þess að lögin geti talist gild verða þau að fara í gegnum það ferli sem stjórnarskráin segir fyrir um lagasetningar, þ.e. að frumvarp að lögum þarf að fara í gegnum þrjár umræður á þingi, þarf að vera samþykkt með meirihluta atkvæða o.s.frv. Sama regla gildir ef ráðherra eða stofnun setur reglugerð, þá þarf sú reglusetning að fara eftir þeim leikreglum sem slíkum smíðum eru settar.
3. Allar aðgerðir ríkisvaldsins verða að byggja á lagalegri heimild (lögmætisregla).
Lögmætisreglan er í raun rökrétt afleiðing lögmála eitt og tvö hér að ofan. Á Íslandi setur stjórnarskráin ríkisvaldinu leikreglurnar. Á meðan almenningi ber að varast að fara í tráss við lögin þá má ríkisvaldið ekkert gera án þess að hafa til þess sérstaka heimild í lögum. Ríkisstjórn, Alþingi, lögregla eru allt stofnanir sem sækja uppruna sinn í lög. Vald þeirra og umboð er að finna í stjórnarskrá og lögum. Þannig er ekki nóg að ríkisvaldið brjóti ekki lögin heldur verða aðgerðir þess alltaf að byggja á skýrri heimild til þeirra aðgerða í lögum. Þessi regla er kölluð lögmætisreglan og hún gildir um alla arma ríkisvaldsins, þ.e.a.s. framkvæmdarvaldið, löggjafarvaldið og dómsvaldið.
- Þannig gæti Matvælastofnun aðeins bannað Íslendingum að borða harðfisk ef lög um stofnunina gæfu henni heimild til þess að ákvarða lögmæti matvæla.
- Þá mætti lögreglan ekki handtaka fólk fyrir að japla á harðfiski nema að hún hefði fyrir því skýra heimild í lögum.
4. Sjálfstæði og hlutleysi dómstóla verður að vera tryggt
Lög eru lifandi verkfæri og því verður að beita með tilliti til aðstæðna hverju sinni. Þess vegna er sjálfstæði og hlutleysi dómstólanna eitt mikilvægasta skilyrði réttarríkisins. Hlutleysi annarra stofnana eða embættismanna sem hafa úrskurðarvald í einstaka málum er að sama skapi mjög mikilvægt.
Lög um sjálfstæði dómara, strangar faglegar kröfur um skipan þeirra, starfsöryggi og fastar fjárveitingar eru allt liðir í því að tryggja sjálfstæði dómara. Reglur um hæfi dómara sem og annarra sem fara með úrskurðarvald í einstaka málum eiga að tryggja að hagsmunaárekstrar standi ekki í vegi fyrir hlutlausri og réttlátri málsmeðferð.
Sjálfstæði og hlutleysi dómstóla felur í sér að jafnræðis skuli gætt milli þeirra sem til þeirra leita. Réttindi allra til réttlátrar málsmeðferðar má rekja til væntinga réttarríkisins til dómara og er nú að finna í sjöttu grein Mannréttindasáttmála Evrópu.
Lög eiga ekki að fara í manngreinarálit og sjálfstæði og hlutleysi dómstóla er ætlað til þess að tryggja að allir fái réttláta málsmeðferð fyrir dómi sama hvaðan þeir koma, hvernig þeir líta út, hvern þeir þekkja eða hvaða orðspor þeir hafa. Þannig mætti Gunni ekki fá sekt fyrir harðfisksát af því hann er vinur dómarans á meðan Siggi fær fangelsisdóm fyrir sama gjörning af því hann stal kærustu dómarans í menntó.
5. Dómstólar ættu að vera aðgengilegir öllum
Til þess að allir geti reitt sig á réttarríkið verða þeir að hafa greiða leið til þess að leita réttar síns. Óhófleg gjöld eða óþarfa skrifræði ætti þannig ekki að standa í vegi fyrir því að fólk leiti til dómstóla með lagaleg úrlausnarefni.
6. Dómstólar ættu að hafa vald til þess að tryggja réttarríkið
Í fyrirmyndar réttarríki ættu dómstólar að hafa úrskurðarvald um lögmæti flestra aðgerða ríkisvaldsins. Þannig ættu dómstólar að geta úrskurðað hvort einstaka lög standist stjórnarská eins og tíðkast víða, t.d. í Þýskalandi og í Bandaríkjunum. Þá þurfa dómstólar að hafa úrslitavald um lögmæti ákvarðana embættismanna í einstökum málum.
7. Valdheimildir löggæsluyfirvalda mega ekki vera of víðtækar
Lögreglan og ákæruvaldið mega ekki hafa of víðtækar heimildir til að ákveða hvern skal handtaka/ákæra og fyrir hvaða glæpi. Löggæsluyfirvöld ættu ekki að hafa frjálsar hendur til þess að ákveða að sumum glæpum verði fylgt eftir en öðrum ekki. Þannig mættu ríkissaksóknari og lögregla ekki ákveða að framfylgja ekki banni við harðfisksáti á meðan banninu við skötuáti væri framfylgt af mikilli hörku.
8. Réttarríkið virðir mannréttindi allra
Virðing fyrir mannréttindum er nýleg viðbót við réttarríkið en á þó fyllilega rétt á sér sem hluti fjölskyldunnar. Mannréttindi áttu jú upphaf sitt í svonefndum náttúrurétti sem segja má að sé einnig grunnurinn að réttarríkinu. Það er, hugmyndin um að mennirnir fæðist með ákveðin grunnréttindi sem ekki má brjóta á nema í sérstökum undantekningartilfellum sem alltaf þurfa að byggjast á lögum.
Mikilvægi mannréttinda felst einna helst í því að þau gilda jafnt um alla, einnig þá sem sumum kunna að þykja óæskilegar eða vondar manneskjur. Það vill oft gleymast að þó svo að fólk sé ásakað um viðurstyggilega hegðun og jafnvel sakfellt fyrir alvarlega glæpi á það ennþá rétt á sanngjarnri málsmeðferð. Vissulega getur refsiverð hegðun haft í för með sér skerðingu á ákveðnum mannréttindum (t.d. réttinum til frelsis) en ef réttarríkið á að virka má sú skerðing aðeins eiga sér stað í kjölfar réttarhalda þar sem mannréttindi hins ásakaða eru virt, sama hver saga hans eða bakgrunnur kann að vera. Þannig bar á því í lekamálinu að mörgum þótti ekkert athugavert við framkomu stjórnvalda gegn Tony Omos því hann var grunaður um að vera glæpamaður. Grunur um afbrot á þó engu að skipta um grundvallarmannréttindi Tonys og rétt hans til réttlátrar málsmeðferðar.
Til hvers réttarríki?
Réttarríkið er lykillinn að ríkisvaldinu og umboði þess til þess að stjórna samfélaginu. Hugmyndin um réttarríkið liggur til grundvallar þess að við látum okkur hafa það að 63 einstaklingar fái að sitja í húsi og setja lög sem okkur hinum ber að fara eftir. Þess vegna er mikilvægt að hafa haldgóðan skilning á inntaki réttarríkisins.
Ríkisstjórnin, Alþingi, lögreglan, allt eru þetta stofnanir sem skapaðar voru með lögum. Réttlætingin á tilvist þessara stofnana, valdi þeirra sem þar vinna og umboði þeirra til þess að stýra íslensku samfélagi er að finna í stjórnarskrá Íslands sem setur þeim leikreglurnar. Öll valdbeiting þessara stofnana verður að eiga sér stoð í lögum sem gilda um alla jafnt. Öðruvísi myndi boðvald ríkisins ekki eiga rétt á sér.
Það væri nefnilega stórhættulegt að afhenda ríkinu og almenningsálitinu skilgreiningarvaldið á því hverjir eiga rétt á að njóta mannréttinda og hverjir ekki.
Heimildir:
Listinn hér að ofan er að mestu fengin úr smíðum Joseph Raz úr grein hans The Rule of Law and its Virtue sem má nálgast hér í heild sinni.
Heimasíða Sameinuðu þjóðanna um réttarríkið hefur að geyma margar áhugaverðar heimildir
Einnig leitaði ég í bókina Stjórnskipunarréttur eftir Gunnar G. Scram frá árinu 1999 sem og bókina Einführung in das juristische Denken eftir Karl Engisch frá árinu 2005.
Höfundur vill einnig koma á framfæri þökkum til Hafþórs Sævarssonar, Atla Þórs Fanndal og Arndísar A.K. Gunnarsdóttur fyrir veitta aðstoð við vinnslu greinarinnar.