Það sem ég rita hér er mitt álit á stöðunni um breytingar á stjórnarskrá Íslands. Ég þykist ekki tala fyrir neinn annan en sjálfan mig.
Mánudaginn 11. janúar 2016 voru núverandi drög stjórnarskrárnefndar kynnt á félagsfundi Pírata. Á fundinum voru rétt rúmlega fimmtíu manns og höfðu margt um málið að segja. Mig langar til þess að draga saman nokkur athyglisverð atriði í drögum stjórnarskrárnefndar.
Í náttúruákvæðinu er eftirfarandi texti í drögum stjórnarskrárnefndar:
Tryggja skal með lögum að almenningi sé heimil för um landið og dvöl þar en ganga skal vel um náttúruna og virða hagsmuni landeigenda og annarra rétthafa.
Til samanburðar eru sambærilegar tillögur stjórnlagaráðs svona:
Með lögum skal tryggja rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi.
Í lögum um náttúruvernd sem voru nýlega samþykkt á alþingi er að finna eftirfarandi texta:
Á ferð sinni um landið skulu menn sýna landeiganda og öðrum rétthöfum fulla tillitssemi, virða hagsmuni þeirra, m.a. vegna búpenings og ræktunar, þar á meðal skógræktar og landgræðslu, og fylgja leiðbeiningum þeirra og fyrirmælum varðandi ferð og umgengni um landið.
Það er mjög áhugavert að skoða athugasemdir um frumvarp náttúruverndarlaganna. Þar er meðal annars að finna athugasemdir hvað varðar þessa grein náttúruverndarlaganna frá áhugafólki um ferðafrelsi sem telur undirskriftir um 14.000 manna, bandalagi íslenskra skáta og ferðafélagi Íslands. Ákvæði laganna tilgreinir þó til hvaða þátta skal taka tillit til en í drögum stjórnarskrárnefndar er nú búið að taka þessa lagagrein úr náttúruverndarlögum og gera hana almenna landeigendum og rétthöfum í vil, án upptalinna tillitsþátta. Tilgangur þessarar breytingar virðist því vera að fjarlægja almannaréttinn. Hvort það er eitthvað sem fólk hefur áhuga á eða ekki er annað mál – það er bara mjög mikilvægt að fólk viti að þegar það tekur afstöðu til þessa ákvæðis þá þarf það að gera upp við sig hvort það vill halda almannarétti eða ekki.
Í drögum stjórnarskrárnefndar er eftirfarandi texta um auðlindaákvæðið að finna:
Náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti eru þjóðareign. […] Að jafnaði skal taka eðlilegt gjald fyrir heimildir til nýtingar auðlinda sem eru í eigu íslenska ríkisins eða þjóðareign.
Sambærilegt ákvæði stjórnlagaráðs:
Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. […] Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda eða annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn.
Breytingarnar á ákvæði stjórnlagaráðs eru efnislegar og lúmskar, „ekki í einkaeigu“ breytt í „ekki eru háð einkaeignarrétti“. Það má vel vera að þetta sé eitthvað lögfræðimál, laganefnd lögmannafélags Íslands gerir ákveðnar athugasemdir við orðanotkunina. Þetta er eitt af vandamálum gagnrýni á tillögur stjórnlagaráðs í hnotskurn. Í erindi til alþingis rita Ágúst Þór Árnason og Skúli Magnússon eftirfarandi:
Til að kröfum um að lög séu aðgengileg og skiljanleg sé fullnægt dugir (því miður) ekki til að lög séu sett fram á skýru og skiljanlegu máli. Einnig verður að vera fyrir hendi kunnátta og tækni við meðferð þessara texta og annarra gagna sem réttarregla getur byggst á. Færa má rök að því að allt venjulegt fólk kunni að einhverju marki skil á þeim meginaðferðum og heimildum sem eru grundvöllur réttarreglu (flestir á Íslandi þekkja t.d. til laga Alþingis og geta lesið texta þeirra). Ítarleg þekking á þessum atriðum og þeim rökum sem eiga við þegar lög eru óljós og umdeild telst hins vegar til sérstakrar fræðigreinar, „lögfræði“, svo sem kunnugt er.
Hérna má segja að greini á um framsetningu og tilgang. Lögfræðingar hafa yfir þekkingu, kunnáttu og tækni að ráða sem gerir þeim kleift að lesa texta og komast að ákveðinni niðurstöðu í málum sem varða lög. Hérna gagnrýna þeir tilraunir til þess að gera stjórnarskránna skiljanlega þeim sem hafa ekki viðkomandi kunnáttu. Auðvitað á stjórnarskráin að vera skiljanleg öllum sem geta lesið ágætlega á því tungumáli sem hún er rituð og það verður að vera hlutverk lögfræðinga og dómstóla að kveða á um niðurstöður í álitamálum miðað við almennan skilning á merkingu stjórnarskrárinnar. Laganefnd lögmannafélagsins finnst voðalega augljóst að sólarljósið og andrúmsloftið geti verið skilgreint sem auðlind og þar af leiðandi einhvern vegin hægt að lesa út úr grein stjórnlagaráðs að það væri hægt að takmarka nýtingu sólarljóss. Það sama myndi auðvitað eiga við ef sólarljós færi að falla undir einkaeignarrétt, ekki satt? Svona rök eru því bara útúrsnúningur og ekki gerð til þess að rýna til gagns heldur að rýna gegn.
Hvað varðar hina breytinguna, „fullt gjald“ breytist í „að jafnaði … eðlilegt gjald“. Ástæðurnar fyrir þessari breytingu eru sagðar vera „aðrar auðlindir“ sem hugsanlega ætti að veita endurgjaldslaust eða að niðurgreiða. „Fullt gjald“ kemur ekkert í veg fyrir slíkt enda er augljóslega bara átt við fullt gjald til þjóðarinnar, ekki frá þjóðinni. Ef það á að veita einhverri auðlind endurgjaldslaust til viðskiptavina, frá þjónustuaðilum sem er ekki ríkið, þá er það frekar augljóst í samningnum um nýtingarrétt auðlindarinnar frá ríkinu til útboðs á notkun auðlindarinnar. Útboðið mun augljóslega skila „fullu gjaldi“ með tilliti til þeirra takmarkanna á þjónustunni.
Í þjóðaratkvæðaákvæði stjórnarskrárnefndar segir:
Fimmtán af hundraði kosningabærra manna geta krafist þess að nýsamþykkt lög verði borin undir þjóðina […] ber að leggja fyrir ráðherra innan fjögurra vikna frá birtingu laganna
Semsagt, undirskriftir 15% kosningabærra manna á fjórum vikum. Það eru 36.000 undirskriftir eða svo (miðað við núverandi fjölda kjósenda). Á fjórum vikum. Fyrir smá samhengi þá hefði IceSave 2 atkvæðagreiðslan aldrei orðið ef þessar tímatakmarkanir hefðu verið virkar. Sambærilegt ákvæði stjórnlagaráðs kveður á um 10% á þremur mánuðum. Ýmsir hafa nefnt að þetta geri málskotsrétt forseta gagnlausan. Af hverju ætti forseti að nota málskotsréttinn á meðan það er undirskriftasöfnun í gangi og enn fremur, af hverju ætti forseti að nota málskotsréttinn ef það nást ekki nægilega margar undirskriftir? Einnig er 25% samþykkisþröskuldur kosningabærra manna í ákvæði stjórnarskrárnefndar, vissulega lægri en núverandi 40% þröskuldur miðað við bráðabirgðaákvæði í stjórnarskrá, en slíkir þröskuldar á lýðræðið eru í besta falli vafasamir. Það má rökræða um þátttökuþröskuld, þar sem almenn meirihlutaregla gildir meðal þeirra sem kjósa, en að kveða á um að ákveðið hlutfall kosningabærra manna verði að mæta á kjörstað til að segja já er ólýðræðislegt í skilgreiningunni að meirihlutinn ráði.
Önnur ákvæði atkvæðaákvæðisins eru fín, þriðjungur þingmanna getur vísað máli í þjóðaratkvæðagreiðslu. Frábært. Allt í allt eru þó þessar breytingar mjög varhugaverðar og vandasamt að segja að þær séu þjóðinni í hag. Er það þjóðinni í hag að missa almannaréttinn? Er það þjóðinni í hag að einkaeignaréttur geti gleypt allar auðlindir? Er það þjóðinni í hag að „eðlilegt gjald að jafnaði“ fáist fyrir auðlindir í náttúru Íslands? Er það þjóðinni í hag að málskotsrétturinn hverfi? Er það þjóðinni í hag að þurfa að standa undir kröfum um 36.000 undirskriftir á fjórum vikum til að geta gripið inn í þinglegt ferli? Er það þjóðinni í hag að fá að kjósa um þessa útgáfu stjórnarskrárbreytinga? Þegar breytinga er þó augljóslega þörf til þess að skýra betur sameign þjóðarinnar á náttúruauðlindum, hvernig ríkisstjórn er mynduð, hvernig aðkoma almennings að stjórnskipan landsins á að vera, hvernig framtíðarskipan lýðræðisins á að vera með tilliti til jöfnunar atkvæða, hver er ábyrgðarskylda ráðherra og hvernig samskiptum við yfirþjóðlegar stofnanir skuli háttað – svo nokkur mikilvæg atriði séu nefnd.
Þetta eru auðvitað bara drög og hugsanlega gæti eitthvað breyst til betri vegar. Til þess að geta séð hvort það verða góðar breytingar þá er nauðsynlegt að vita að hverju er verið að leita – hvað breyttist og af hverju. Í stærra samhengi þessa ferlis sem þjóðin hefur nú verið í síðan alþingi gaf frá sér ábyrgðina að breyta stjórnarskránni, með því ferli sem þjóðfundir og stjórnlagaþing áttu að klára, þá eru núverandi tillögur stjórnarskrárnefndar afturhvarf til fortíðar. Fortíðar þinglegra breytinga á stjórnarskrá sem hafa aldrei skilað neinum breytingum. Af hverju ætti það að gerast núna? Af hverju tók alþingi aftur til sín það vald sem það gaf frá sér til þjóðarinnar? Jú, auðvitað á að fara eftir settum lögum og stjórnarskrá um það hvernig stjórnarskránni sjálfri er breytt. En alþingi getur beðið um tillögur frá þjóðinni, alþingi getur sett þjóðina í bílstjórasætið. Alþingi getur meira að segja gert það þrátt fyrir að stjórnarskrárnefndin skili tillögum sínum að lokum. Það er hægt með því að gefa þjóðinni val – í kosningum um þessi ákvæði þá á þjóðin að fá að velja á milli útgáfu stjórnlagaráðs og útgáfu stjórnarskrárnefndar. Þjóðin er þegar búin að segja að það eigi að nota tillögur stjórnlagaráð til grundvallar nýrri stjórnarskrá og það getur einungis verið hennar að kveða á um hvort tillögur stjórnlaganefndar séu í raun og veru betrumbætur á tillögum stjórnlagaráðs. Eina leiðin til þess að gera það er að kjósendur fái að velja á milli, ef þú vilt bæta þessum ákvæðum við í stjórnarskrá Íslands, hvort viltu útgáfu stjórnlagaráðs eða stjórnarskrárnefndar?
… og eini tíminn sem hægt er að halda þessar kosningar, fyrst ekki er hægt að halda þær meðfram forsetakosningum, er meðfram alþingiskosningum 2017 sem verða þá að vera fyrir 30. apríl sama ár.
Björn Leví Gunnarsson.