Nýr kafli í langri sögu tilrauna til að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins hófst þegar frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (forseti Íslands, ríkisstjórn, verkefni framkvæmdarvalds o.fl.) var smellt í samráðsgátt þann 30. júní 2020. Umsagnarfrestur er til 22. júlí, svo varla er hægt að segja að stjórnvöld hafi brennandi áhuga á innleggi almennings, sem var sendur í frí út á land með rausnarlega þjóðargjöf í símanum og á að vera að hvíla sig í höfðinu frekar en æsa sig yfir grunnlögum lýðveldisins.
Til fræðslu og skemmtunar fyrir þá sem hafa ekkert betra að gera í fríinu en lesa stjórnarskrána hefur Kvennablaðið tekið saman breytingartillögurnar og fellt þær inn í þá stjórnarskrá sem nú gildir. Þótt þessi frumvarpsdrög ríkisstjórnarinnar séu svo ótrúlega hófstillt og hægfara að það taki því ekki nema rétt svo að ræða þær í þaula, vakna ýmsar spurningar sem við reynum að gera nokkur skil.
Aðalhöfundur frumvarpsins er Skúli Magnússon, héraðsdómari, og hefur hann talsvert komið við sögu eundurskoðunartilrauna áður. Hann var virkur andstæðingur tillögu Stjórnlagaráðs á sínum tíma og gerði eigin tillögu að stjórnarskrá í félagi við Ágúst Þór Árnason, sem þá var formaður lagadeildar Háskólans á Akureyri. Báðir hafa verið nátengdir Framsóknarflokknum og var Skúli fulltrúi Framsóknarflokksins í stjórnarskrárnefnd. Hann hefur lýst afstöðu sinni til stjórnarskrárbreytinga
„á þá leið að hollusta við grunngildi núverandi stjórnarskrár væri mikilvægari en setning nýrrar og áferðarfallegri stjórnarskrár. Þótt yfirvegaðar breytingar á afmörkuðum atriðum stjórnarskrárinnar væru af hinu góða (og það væru vissulega atriði í íslenskri stjórnskipun sem færa mættu til betri vegar) gegndi öðru máli um „stjórnskipulega óvissuferð“ á umbrotatímum. Slíkri vegferð kynni að lykta með því að stjórnarskránni yrði í heild sinni varpað fyrir róða með ófyrirséðum afleiðingum.“[1]
Í þetta sinn lýsir Skúli frumvarpinu sem tilraun til „sáttar fremur en sundrungar“. Það sé unnið í samráði við formenn flokkanna á Alþingi (og Helga Hrafn Gunnarsson úr þingflokki Pírata), sem hafi fundað reglulega allt kjörtímabilið, undir stjórn Katrínar Jakobsdóttur, forsætisráðherra.[2]
Afrakstur sameiginlegrar vinnu flokksformanna og Skúla Magnússonar er að sönnu hvorki byltingarkenndur né efnismikill, enda segir Skúli beinlínis að afráðið hafir verið að
„vera ekki að hreyfa mikið við grundvallaratriðum eða þeim hlutum stjórnarskrárinnar sem deilt hefur verið um.“[3]
Frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (forseti Íslands, ríkisstjórn, verkefni framkvæmdarvalds o.fl.)
Við birtum tillöguna í heild með athugasemdum Kvennablaðsins. Til glöggvunar fyrir þá lesendur, sem ekki kunna stjórnarskrána utan að, eru breytingarnar felldar inn í gildandi texta. Texti gildandi stjórnarskrár er auðkenndur með gráu letri, brottfellingar eru yfirstrikaðar en texti nýja frumvarpsins er svartur.
I
1. gr.
Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.
2. gr.
Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið. Forseti, ráðherrar í ríkisstjórn Íslands og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Hæstiréttur Íslands og aðrir dómstólar fara með dómsvaldið.
Hér vekur athygli að engin tilraun er gerð til að þrískipta valdinu, og er þó viðtekin skoðun að slíkt sé undirstöðuatriði í stjórnskipan lýðræðisríkis. Forseti er eftir sem áður hluti jafnt af löggjafarvaldi og framkvæmdarvaldi, án þess að nánar sé kveðið á um hvernig hann skuli skipta dagsverki sínu eða hvort honum beri að vita sjálfum hvorum anga valdsins hann eða hún tilheyrir hverju sinni. Breytingar á 2. gr. eru í raun engar.
Til samanburðar var tillaga Stjórnlagaráðs alveg skýr um þetta efni, en þar segir:
2. gr.
Handhafar ríkisvalds.
Alþingi fer með löggjafarvaldið í umboði þjóðarinnar.
Forseti Íslands, ráðherrar og ríkisstjórn og önnur stjórnvöld fara með framkvæmdarvaldið.
Hæstiréttur Íslands og aðrir dómstólar fara með dómsvaldið.
II
3. gr.
Forseti Íslands skal vera þjóðkjörinn.
4. gr.
Kjörgengur til forseta er hver 35 ára gamall maður, sem fullnægir skilyrðum kosningarréttar til Alþingis, að fráskildu búsetuskilyrðinu.
5. gr.
Forseti skal kjörinn beinum, leynilegum kosningum af þeim, er kosningarrétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst 1500 kosningarbærra manna og mest 3000 minnst 2,5% kosningabærra manna og mest 5%. Sá, sem flest fær atkvæði, ef fleiri en einn eru í kjöri, er rétt kjörinn forseti. Ef aðeins einn maður er í kjöri, þá er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu.
Að öðru leyti skal ákveða með lögum um framboð og kjör forseta, og má þar ákveða, að tiltekin tala meðmælenda skuli vera úr landsfjórðungi hverjum hverju kjördæmi í hlutfalli við kjósendatölu þar.
Í 5. grein æsast leikar og hér eru umtalsverðar breytingar á ferð. Krafa um meðmælendur er aukin verulega, og þarf frambjóðandi til forseta nú að safna 6.305 undirskriftum í stað 1.500 áður, en má skila allt að 12.610 undirskriftum, sé miðað við fjölda á kjörskrá í nýliðnum forsetakosningum.
Þessi breyting verður án efa umdeild, enda virðist hún annað hvort byggja á takmarkaðri reynslu eða vera beinlínis ætlað að takmarka mjög verulega möguleika borgaranna á að bjóða sig fram til embættis forseta Íslands. Hvaða rök gætu verið fyrir því er ráðgáta.
Að sögn margra sem þekkja til kosningabaráttu af þessu tagi er umtalsverð vinna að safna meðmælendum fyrir frambjóðanda og sú vinna krefst undirbúnings og nets stuðningsfólks um allt land. Jafnvel þótt þessi hluti vinnunnar sé oftar en ekki sjálfboðavinna, má ætla að kostnaður frambjóðanda verði verulegur, jafnvel áður en honum eða henni er leyft að bjóða sig fram. Hér er ákvæði, sem augljóslega var ætlað að sporna gegn grín- og flipp-framboðum og öðrum ærslum í tengslum við hið háa embætti, komið á þann næsta öfgakennda stað að fjársterkum og vel skipulögðum frambjóðanda er heimilt að mæta til leiks með 5% atkvæða. Þetta fyrirkomulag er hagfellt frambjóðendum sem eru fjársterkir, skipulagðir og hafa öflugt bakland, sem gerir þeim kleift að fara snemma af stað og plægja akur undirskriftanna á undan öllum öðrum. Þar sem hver einstaklingur má aðeins mæla með einum frambjóðanda verður óhjákvæmilega erfiðara, og þar með dýrara, að safna undirskriftum eftir því sem á líður og fleiri hafa bundið trúss sitt. Að auki virðist ekkert því til fyrirstöðu að frambjóðandi safni undirskriftum langt umfram lágmarksfjölda til að gera mótframbjóðendum erfiðara fyrir.
Stóraukin krafa um fjölda meðmælenda leiðir einnig til þess að hámarksfjöldi frambjóðenda er í raun furðu lítill. Einungis 3-5 frambjóðendur gætu farið langt með að tæma hreinlega það safn undirskrifta sem er í boði, þar sem alls ekki allir borgarar eru fúsir til að gefa upp stuðning sinn með undirskrift.
Fleiri spurningar vakna um 5. greinina:
Hver eru nákvæmlega rökin fyrir því að frambjóðandi til forseta skuli vera a.m.k. 35 ára? Er ásættanlegt að mismuna borgurum eftir aldri án þess að hafa fyrir því afgerandi rökstuðning sem sýnir fram á samfélagslega nauðsyn slíkrar mismununar, líkt og þarf þegar sjálfræðisaldur er festur í lög? Þetta virðist vera hrein geðþóttaákvörðun. Eins og segir í skýringum við sama skilyrði í tillögu Stjórnlagaráðs: „Umræður í Stjórnlagaráði snerust m.a. um hvort fella ætti brott kjörgengisskilyrði um 35 ára aldur. Ljóst var að aldursskilyrðið naut fylgis.“[1]
Hver eru rökin fyrir því að breyta fjórðungareglunni í kjördæmareglu? Af hverju ætti að mega krefjast dreifingar undirskrifta úr öllum kjördæmum, þegar kjördæmi koma að engu öðru leyti við sögu í forsetakosningum?
Hver er réttlætingin á því að frjáls borgari þurfi yfir höfuð meðmæli samborgara sinna til að gefa kost á sér í frjálsum og lýðræðislegum kosningum? Væri ekki eðlilegra að fólki væri frjálst að gefa kost á sér í embættið og megi láta reyna á stuðninginn í leynilegum kosningum?
Er æskilegt að safna jafnmiklum upplýsingum um skoðanir borgaranna áður en leynilegar kosningar fara fram og hér er gert ráð fyrir? Er hætta á að undirskrift kjósanda í upphafi hafi óeðlileg eða óæskileg áhrif á ákvörðun kjósandans í kjörklefanum eða virka hlustun kjósenda á meðan á kosningabaráttu stendur?
Og að síðustu: Hefði ekki verið upplagt að breyta orðalaginu „35 ára gamall maður“, svona úr því þessi vinna tók þrjú ár? Í tillögu Stjórnlagaráðs er þetta orðað svo: Kjörgengur til forseta er sérhver ríkisborgari sem fullnægir skilyrðum um kjörgengi til Alþingis og er orðinn 35 ára.[2]
6. gr.
Kjörtímabil forseta hefst 1. ágúst og endar 31. júlí að 4 árum liðnum 1. júlí og endar 30. júní að sex árum liðnum. Forsetakjör fer fram í júní- eða júlímánuði maí- eða júnímánuði það ár, er kjörtímabil endar. Forseti skal ekki sitja lengur en tvö kjörtímabil samfellt.
Forseti situr í 6-12 ár
Í greinargerð með fumvarpinu segir að af viðhorfs- og rökræðukönnunum[3] á vegum Félagsvísindastofnunar Háskóla íslands „þyki[r] mega draga þá ályktun að ekki sé víðtækur stuðningur við grundvallarbreytingar á eðli forsetaembættisins.“ Í samantekt á þremur könnunum voru 62% hlynnt því að takmarka lengd setu forseta í embætti, en einungis 14% voru því andvíg. Af þeim kostum sem komu til greina völdu flestir (40%) þann kost að takmarka ætti setuna við þrjú fjögurra ára kjörtímabil, 12 ár samtals. Alls voru 70% þeirrar skoðunar að forsetaembættið og þau völd sem því fylgja ættu að vera svipuð og í núgildandi stjórnskipan.“
Einnig kemur fram að „77% þátttakenda vildu að embætti forseta Íslands væri með svipuðu sniði og í núgildandi stjórnskipan. Var í því sambandi tekið fram í spurningu sem lögð var fyrir þátttakendur að samkvæmt núverandi fyrirkomulagi hefði forseti Íslands fyrst og fremst formlegt hlutverk en gæti þó í ákveðnum tilfellum haft mikil áhrif á stjórnmál, t.d. með því að synja lögum staðfestingar.“
Þetta virðast vera helstu rökin fyrir talsvert róttækri breytingu á lengd kjörtímabils forseta, þó forsætisráðherra hafi í fjölmiðlum vísað óljóst til fordæma í ótilgreindum nágrannalöndum.[4] Það kemur væntanlega fáum á óvart að mörgum hafi þótt nóg um slímusetur Ólafs Ragnars Grímssonar í embættinu og telji nauðsynlegt að binda endi á valdatíð forseta lýðveldis með traustum hætti eftir mátulega langan tíma. Tólf ár virðast vera einhverskonar millilending, eins og forsætisráðherra lýsir:
„12 ár var ekki eina hámarkslengdin sem kom til greina, því einnig var rætt um að hafa fimmtán ára hámarkslengd, eða þrjú fimm ára kjörtímabil. Niðurstaðan var hins vegar að leggja til tvö sex ára tímabil.“[5]
Líklega er óhætt að gera ráð fyrir að meirihluti landsmanna vilji takmarka samfellda setu forseta og að því marki séu sæmilega skýr rök fyrir að nýr forseti taki við á 12 ára fresti hið minnsta. Mun óljósara er hvaðan hugmyndin um 6 ára kjörtímabil kemur. Fyrir henni eru hvorki tilfærð fordæmi né rök, og engu líkara en að um sé að ræða einhverskonar sparnaðarráðstöfun.
Hugsanlega er þarna á ferð angi af þeim anda sem svífur yfir fumvarpinu, um að forsetaembættið skipti í raun litlu sem engu máli. Ein afleiðing af þessari nálgun er að engin áhersla virðist vera á að verja borgarana fyrir verulega umdeildum, misheppnuðum eða beinlínis illum forseta, og engin áhersla er heldur lögð á að tryggja að forseti hafi traust umboð þjóðar sinnar. Þegar saman eru lögð krafan um 2,5-5% undirskriftir, kosningu í einfaldri umferð og sex ára kjörtímabil má vera ljóst að forseti getur setið nær alveg örugg í embætti árum saman með afar lítið umboð kjósenda sem hafa engin tök á að leiðrétta það sem aflaga fór. Þannig getur sú staða hæglega komið upp – og er jafnvel líklegri en ekki – að 4-6 frambjóðendur skipti atkvæðum frekar jafnt á milli sín og rétt kjörinn forseti setjist í embætti með vel innan við 30% atkvæða á bak við sig (og auðvitað enn lægra hlutfall atkvæðabærra borgara). Stjórnlagaráð bendir á að „slík skipan sé einstæð í lýðveldisríkjum með þjóðkjörnum forseta, þar sem í öllum öðrum ríkjum er ávallt gert ráð fyrir því að meirihluti greiddra atkvæða sé að baki þeim forseta er nær kjöri.“[6]
Tillaga Stjórnalagaráðs (78. gr) var að kjósa forseta með forgangsröðunarkosningu (sk. STV aðferð), sem kemur að nokkru leyti í stað kosninga í tveimur umferðum og þar er seta forseta takmörkuð við 12 ár, eða þrjú kjörtímabil. Það er ákaflega erfitt að sjá að nýja frumvarpið geri betur.
Næstu tíðindi verða í 15. grein.
7. gr.
Nú deyr forseti eða lætur af störfum, áður en kjörtíma hans er lokið, og skal þá kjósa nýjan forseta til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu 30. júní á sjötta ári frá kosningu.
8. gr.
Nú verður sæti forseta lýðveldisins laust eða hann getur ekki gegnt störfum um sinn vegna dvalar erlendis, sjúkleika eða af öðrum ástæðum, og skulu þá forsætisráðherra, forseti Alþingis og forseti hæstaréttar fara með forsetavald. Forseti Alþingis stýrir fundum þeirra. Ef ágreiningur er þeirra í milli, ræður meiri hluti.
9. gr.
Forseti lýðveldisins má ekki vera alþingismaður né hafa með höndum launuð störf í þágu opinberra stofnana eða einkaatvinnufyrirtækja.
Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta og þeirra, sem fara með forsetavald. Óheimilt skal að lækka greiðslur þessar til forseta kjörtímabil hans.
10. gr.
Forsetinn vinnur eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni, er hann tekur við störfum. Af eiðstaf þessum eða heiti skal gera tvö samhljóða frumrit. Geymir Alþingi annað, en þjóðskjalasafnið hitt.
11. gr.
Forseti lýðveldisins er ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum sem ráðherra undirritar með honum. Svo er og um þá, er störfum hans gegna.
Forseti verður ekki sóttur til refsingar, nema með samþykki Alþingis.
Forseti verður leystur frá embætti, áður en kjörtíma hans er lokið, ef það er samþykkt með meiri hluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu, sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi 3/4 hluta þingmanna. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða, frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi, og gegnir forseti eigi störfum, frá því að Alþingi gerir samþykkt sína, þar til er úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.
Nú hlýtur krafa Alþingis eigi samþykki við þjóðaratkvæðagreiðsluna, og skal þá Alþingi þegar í stað rofið og efnt til nýrra kosninga.
12. gr.
Forseti lýðveldisins hefur aðsetur í Reykjavík eða nágrenni.
13. gr.
Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.
Ráðuneytið Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.
14. gr.
Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Ráðherraábyrgð er ákveðin með lögum. Alþingi getur kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra. Landsdómur dæmir þau mál. Alþingi getur ákært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra eða falið ríkissaksóknara að fara með ákæruvaldið. Um ráðherraábyrgð, svo og rannsókn mála, útgáfu ákæru og meðferð mála fyrir dómi vegna ætlaðra embættisbrota ráðherra, skal kveðið á í lögum.
Hér er Landsdómur lagður niður og varla mikil eftirsjá af honum.
15. gr.
Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.
Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim. Forseti ákveður, án tillögu ráðherra, hverjum hann felur að mynda ríkisstjórn. Hann skipar forsætisráðherra og aðra ráðherra í ríkisstjórn og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.
Ríkisstjórn, svo og einstakir ráðherrar, skulu njóta stuðnings meirihluta Alþingis eða hlutleysis. Forseta er heimilt að óska eftir yfirlýsingu Alþingis um stuðning eða hlutleysi áður en ný ríkisstjórn er skipuð.
Geðþóttavald forseta aukið
Pólitískt hlutverk forseta Íslands hefur alla tíð verið dálítið þokukennt og í raun háð geðslagi þess einstaklings sem situr í embættinu hverju sinni. Á þessu verður engin breyting, en möguleikum forseta á að beita geðþóttavaldi er fjölgað ef eitthvað er. Sem fyrr virðist gengið að því sem vísu að forseti sé innmúraður í hina kurteisu valdastétt og gæti þess að því er virðist sjálfkrafa að túlka valdsvið sitt fremur þröngt og settlega. En eftir orðanna hljóðan getur forseti ákveðið að fela hverjum sem er að mynda ríkisstjórn, án samráðs við nokkurn mann. Hún virðist einnig, strangt tekið, hafa algjörlega frjálsar hendur um fjölda ráðuneyta, verkaskiptingu þeirra, og jafnvel heiti þeirra. Það er auðvitað augljóst að þetta vald er ekki bara óþarft, heldur stórhættulegt. Það færir forseta að auki einskonar aðgöngumiða að pólitískum hrossakaupum við stjórnarmyndun, en þar gegna ákvarðanir um fjölda ráðuneyta og skiptingu þeirra milli flokka oftar en ekki lykilhlutverki, eins og allir vita. Enginn rammi er um þetta nýja vald forseta: hann má velja tölu og verksvið en ber enga ábyrgð á þeim kostnaði eða öðrum vandkvæðum sem af valinu kunna að hljótast. Þannig verður forsetinn einnig upplagt skjól ríkisstjórnar til að verja ákvarðanir sem eru í raun hrein hrossakaup.
Einn fjölmargra ágalla á gildandi stjórnarskrá er hversu óljós hún er um lykilatriði sem varða valdsvið helstu ráðamanna. Forsætisráðherra er „ritari“, forseti er „ábyrgðarlaus“, „skipar“ þýðir annaðhvort „velur“ eða „stimplar“, o.s.frv. Hér er bætt um betur og forseta með orðhengilsröskun fært vald til þess að fækka ráðuneytum í eitt eða fjölga þeim í 360.000. Líklegra er að ákvæðið verði misnotað til þess að láta forseta skýla ríkisstjórn við töku umdeildra ákvarðana sem varða fjölda, verksvið og heiti ráðuneyta. Ekki verður betur séð en að forseti gæti stofnað ráðuneyti aðlögunar innflytjenda, ráðuneyti Vatnajökulsþjóðgarðs eða ráðuneyti forvirkra rannsókna ef henni svo sýndist.
Í greinum 16-22 er fátt að frétta.
16. gr.
Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti.
Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir, þar á meðal þjóðréttarsamninga sem horfa til breytinga á landslögum eða eru af öðrum ástæðum mikilvægir, skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.
17. gr.
Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Ríkisstjórnarfundi skal halda um nýmæli í lögum, tillögur til Alþingis, önnur mikilvæg stjórnarmálefni og til samráðs um stefnumál ríkisstjórnarinnar. Svo skal og ráðherrafund ríkisstjórnarfund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra. Fundunum stjórnar forsætisráðherra. Hann hefur umsjón með störfum og stefnu ríkisstjórnar og samhæfir aðgerðir ráðherra ef á þarf að halda.
18. gr.
Sá ráðherra, sem mál hefur undirritað, ber það að jafnaði upp fyrir forseta.
19. gr.
Undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veitir þeim gildi, er ráðherra ritar undir þau með honum.
20. gr.
Forseti lýðveldisins veitir þau embætti Forseti Íslands, ráðherrar og önnur stjórnvöld veita þau embætti er lög mæla.
Engan má skipa embættismann, nema hann hafi íslenskan ríkisborgararétt. Embættismaður hver skal vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni. Krefja má embættismann um eið eða drengskaparheit við stjórnarskrána.
Forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það.
Forseti getur flutt embættismenn úr einu
embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim
veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum
eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk.
Með lögum skal að öðru leyti mæla fyrir um réttindi og skyldur embættismanna ríkisins og starfsgengisskilyrði þeirra. Þar skal komið á skipan sem tryggir að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði við veitingu embætta og starfslok embættismanna.
Með lögum má undanskilja ákveðna embættismannaflokka auk embættismanna þeirra, sem taldir eru í 61. gr.
21. gr.
Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.
22. gr.
Forseti lýðveldisins stefnir saman Alþingi eigi síðar en tíu vikum eftir almennar alþingiskosningar. Forsetinn setur reglulegt Alþingi ár hvert. Forseti Íslands setur Alþingi þegar það kemur saman að nýju eftir almennar alþingiskosningar.
23. gr.
Forseti lýðveldisins getur frestað fundum Alþingis tiltekinn tíma, þó ekki lengur en tvær vikur og ekki nema einu sinni á ári. Alþingi getur þó veitt forseta samþykki til afbrigða frá þessum ákvæðum.
Hafi Alþingi verið frestað getur forseti lýðveldisins eigi að síður kvatt Alþingi saman til funda ef nauðsyn ber til. Forseta er það og skylt ef ósk berst um það frá meiri hluta alþingismanna.
Enginn ráðherra getur setið í embætti eftir að Alþingi hefur samþykkt tillögu um vantraust.
Samþykki Alþingi vantraust á forsætisráðherra skal hann biðjast lausnar fyrir sig og ríkisstjórn sína.
Forsætisráðherra, sem beðist hefur lausnar, og ríkisstjórn hans skulu sitja áfram sem starfsstjórn þar til ný stjórn hefur verið skipuð, en ráðherrar í starfsstjórn skulu aðeins taka þær ákvarðanir sem nauðsynlegar eru.
Forsætisráðherra situr áfram eftir vantraust
Hér er kveðið á um að forsætisráðherra og ríkisstjórn sitji áfram þótt Alþingi hafi lýst vantrausti á hana. Þetta fyrirkomulag er mjög í anda frumvarpsins almennt, sem virðist ganga út frá tiltölulega heilbrigðu valdaumhverfi og sæmilega heiðvirðu stjórnmálafólki, og setja reglur sem hvíla beinlínis á því sem forsendu að valdafólk fari sæmilega með vald sitt. Þannig er skynsamlegt að stjórn starfi áfram og sinni nauðsynlegustu erindum þótt hún hafi tapað meirihluta á Alþingi, á meðan verið er að koma saman nýrri ríkisstjórn eða undirbúa kosningar. En það er auðvelt að sjá fyrir sér óæskilegar afleiðingar og jafnvel háskalega misnotkun á þessu ákvæði. Hvað gerist ef forsætisráðherra fær á sig vantraust vegna gruns um glæpsamlega hegðun, en Alþingi er of klofið til að mynda tafarlaust nýja ríkisstjórn? Af hverju ætti forsætisráðherra yfir höfuð að vera sætt í starfi sem er algjörlega háð skjóli Alþingis ef þess skjóls nýtur ekki lengur við?
24. gr.
Forseti lýðveldisins getur rofið Alþingi, og skal þá stofnað til nýrra kosninga, áður en 45 dagar eru liðnir frá því er gert var kunnugt um þingrofið, enda komi Alþingi saman eigi síðar en tíu vikum eftir, að það var rofið. Áður en forseti tekur afstöðu til tillögu forsætisráðherra um þingrof skal hann leita eftir áliti forseta Alþingis og formanna þingflokka. Alþingismenn skulu halda umboði sínu til kjördags.
Þetta ákvæði virðist fjalla beinlínis um stöðuna sem upp kom þegar Sigmundur Davíð Gunnlaugsson missti ráð og rænu og rauk á Bessastaði til að rjúfa þing og reyna að bjarga eigin skinni. Nú ber forseta beinlínis að taka sér frest til umhugsunar og til að taka ákvörðun í samráði við þingið. Einkennilegt er þó að þarna sé komið í sjálfa stjórnarskrána skilgreint hlutverk formanns þingflokks, sem fer að öðru leyti engum sögum af í því plaggi. Þingflokksformenn hafa hingað til ekki verið sérstakir foringjar sinna þingliða nema eftir hálfgerðum hentugleikum og hefur verið afar misjafnt eftir flokkum hversu mikil áhersla er lögð á þeirra stöðu. Oft virðist hún hafa verið einskonar sárabót, t.d. fyrir þau sem fá ekki ráðherrastól eða flokksformennsku. Aðrir hafa verið einhverskonar handlangarar flokksformanna. Við bætist að stjórnmálaflokkar sem slíkir hafa ekki formlega stöðu sem aðilar að löggjafarvaldinu og það er fullkomlega löglegt að sitja á þingi án þess að vera í þingflokki. Þyrfti forseti að kalla Andrés Inga Jónsson sérstaklega á sinn fund ef Katrín Jakobsdóttir gerir tillögu um þingrof? Er æskilegt að fremur losaralegt embætti innan stjórnmálahreyfingar gegni veigamiklu hlutverki skv. stjórnarskrá?
25. gr.
Forseti lýðveldisins getur látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta.
26. gr.
Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu. Atkvæðagreiðsla fer þó ekki fram felli Alþingi lögin úr gildi innan fimm daga frá synjun forseta.
Þessu ákvæði virðist ætlað að girða fyrir þjóðaratkvæðagreiðslur sem byggjast á upphlaupum og æsingi og gefa Alþingi tækifæri til að bakka með lagasetningu án þesss að sitja uppi með kosningar heillar þjóðar gegn sér. Jafnframt er komið í veg fyrir að Alþingi geti dregið lög til baka skömmu fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu, t.d. ef skoðanakannanir eru henni óhagstæðar.[7] Allt virðist þetta skynsamlegt, en breytir að sjálfsögðu ekki því að málskotsréttur forseta er sem fyrr ekki sérlega skýr eða ítarlega skilgreindur, þótt hann sé bersýnilega staðfestur með nýja frumvarpinu.
27. gr.
Birta skal lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga sem ríkið hefur fullgilt. Um birtingarháttu og framkvæmd laga gildistöku fer að landslögum.
28. gr.
Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög [er Alþingi er ekki að störfum. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð [fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný.
Samþykki Alþingi ekki bráðabirgðalög, eða ljúki ekki afgreiðslu þeirra innan sex vikna frá því að þingið kom saman, falla þau úr gildi.
Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.
29. gr.
Forsetinn getur ákveðið, að saksókn fyrir afbrot skuli niður falla, ef ríkar ástæður eru til. Hann Forseti náðar menn og veitir almenna uppgjöf saka. Ráðherra getur hann þó eigi leyst undan saksókn né refsingu, sem landsdómur hefur dæmt, nema með samþykki Alþingis.
30. gr.
Forsetinn veitir, annaðhvort sjálfur eða með því að fela það öðrum stjórnvöldum, undanþágur frá lögum samkvæmt reglum, sem farið hefur verið eftir hingað til.
Ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvaldsins. Hann skal í embættisverkum sínum fara einungis eftir lögunum.
Forseti Íslands skipar ríkissaksóknara og veitir honum lausn. Ríkissaksóknari skal njóta sömu verndar í starfi og dómarar.
Að öðru leyti skal skipan ákæruvaldsins ákveðin með lögum.
Hver skipar ríkissaksóknara?
Hér er síðasta stóra breytingin og enn má segja að treyst sé á góða hegðun og siði forseta lýðveldisins. Hér er honum falið nýtt og spennandi hlutverk: að skipa sjálfan ríkissaksóknara. Lítið kemur fram um í hverju þetta hlutverk felist nákvæmlega. Er hlutverk forseta að kvitta upp á þann kandídat sem dómsmálaráðherra hefur valið til starfans, eða velur forseti saksóknarann sjálf? Í skýringum kemur fram að „ Greinin [sé] í efnislegu samræmi við hugmyndir stjórnlaganefndar (2011) og 104. gr. frumvarps stjórnlagaráðs (2011)“. Samkvæmt því er átt við að „[þ]egar ráðherra skipar í embætti dómara og ríkissaksóknara skal skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með ⅔ atkvæða til að hún taki gildi.“ Af einhverjum ástæðum er þó valið allt annað orðalag, því í frumvarpi Stjórnlagaráðs er það ráðherra sem „skipar ríkissaksóknara og veitir honum lausn. Ríkissaksóknari er sjálfstæður í störfum sínum og nýtur sömu verndar í starfi og dómarar.“ Þörfin fyrir loðið orðalag nýja frumvarpsins er ekki skýrð nánar.
Að lokum eru gerðar smávægilegar breytingar á 35. og 44. gr og fylgja þær hér, lesendum til hægðarauka.
III.
31. gr.
Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára.
Kjördæmi skulu vera fæst sex en flest sjö. Mörk þeirra skulu ákveðin í lögum, en þó er heimilt að fela landskjörstjórn að ákveða kjördæmamörk í Reykjavík og nágrenni.
Í hverju kjördæmi skulu vera minnst sex kjördæmissæti sem úthluta skal á grundvelli kosningaúrslita í kjördæminu. Fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi skal að öðru leyti ákveðinn í lögum, sbr. þó 5. mgr.
Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök koma þó ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.
Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun. Setja skal nánari fyrirmæli um þetta í lög.
Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/ 3 atkvæða á Alþingi.
32. gr.
Alþingi starfar í einni málstofu.
33. gr.
Kosningarrétt við kosningar til Alþingis hafa allir sem eru 18 ára eða eldri þegar kosning fer fram og hafa íslenskan ríkisborgararétt. Lögheimili á Íslandi, þegar kosning fer fram, er einnig skilyrði kosningarréttar, nema undantekningar frá þeirri reglu verði ákveðnar í lögum um kosningar til Alþingis.
Nánari reglur um alþingiskosningar skulu settar í kosningalögum.
34. gr.
Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð.
Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.
IV
35. gr.
Reglulegt Alþingi skal koma saman ár hvert hinn fyrsta dag októbermánaðar eða næsta virkan dag ef helgidagur er og stendur til jafnlengdar næsta árs hafi kjörtímabil alþingismanna ekki áður runnið út eða þing verið rofið.
Samkomudegi reglulegs Alþingis má breyta með lögum.
Nýtt Alþingi skal koma saman eigi síðar en fjórða þriðjudag eftir almennar alþingiskosningar.
Í lögum skal kveðið á um samkomudag reglulegs Alþingis ár hvert og skiptingu starfstíma þess í löggjafarþing.
Alþingi getur frestað fundum sínum um tiltekinn tíma. Hafi fundum Alþingis verið frestað getur forseti Alþingis eigi að síður kvatt þingið saman til funda ef nauðsyn ber til. Forseta Alþingis er það og skylt ef um það berst ósk frá meirihluta þingmanna eða ríkisstjórn.
36. gr.
Alþingi er friðheilagt. Enginn má raska friði þess né frelsi.
37. gr.
Samkomustaður Alþingis er jafnaðarlega í Reykjavík. Þegar sérstaklega er ástatt, getur forseti lýðveldisins skipað fyrir um, að Alþingi skuli koma saman á öðrum stað á Íslandi.
38. gr.
Rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til ályktana hafa alþingismenn og ráðherrar.
39. gr.
Alþingi getur skipað nefndir [alþingismanna til að rannsaka mikilvæg mál, er almenning varða. Alþingi getur veitt nefndum þessum rétt til að heimta skýrslur, munnlegar og bréflegar, bæði af embættismönnum og einstökum mönnum.
40. gr.
Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.
41. gr.
Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.
42. gr.
Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld.
43. gr.
Endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skal fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum.
44. gr.
Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi. Frumvarp fellur sjálfkrafa niður í lok kjörtímabils nema kveðið sé á um annað í þingskaparlögum.
[1] Stjórnlagaráð 2011: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Skýring við 77. gr.
[2] Stjórnlagaráð 2011: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum, 77. gr.
[3] http://fel.hi.is/sites/fel.hi.is/files/endurskodun_stjornarskrar.html
[4] https://www.ruv.is/frett/2020/07/02/horfdu-til-nagrannathjoda-vardandi-lengingu-kjortimabils
[5] Sama heimild.
[6] Stjórnlagaráð 2011: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Skýring við 78. gr.
[7] Sbr. Stjórnlagaráð 2011: Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Skýringar við 60. gr.
[1] https://www.visir.is/g/2012708309993
[2] https://www.ruv.is/frett/2020/07/02/horfdu-til-nagrannathjoda-vardandi-lengingu-kjortimabils
[3] https://www.ruv.is/frett/2020/07/03/unnid-a-grundvelli-sattar-ekki-sundrungar
