Arður af náttúruauðlindum, hver nýtur hans? Unnið eftir erindi á málþingi um auðlindir Íslands 11. apríl 2015.
Ég mun nálgast umræðuefnið frá nokkuð þrengra sjónarhorni en gert hefur verið í erindunum hér á undan og fyrst og fremst horfa til þeirra náttúruauðlinda sem eru fénýttar, þ.e. notaðar til að skapa seljanlega vöru eða verðmæti. Auðlindir er víðtækt hugtak og tekur m.a. til landgæða sem notuð eru í margvíslegri starfsemi, jarða til búskapar, jarðhita til framleiðslu í gróðurhúsum o.s.fr. Ég ætla ekki að fjalla um það allt heldur eingöngu þær náttúruauðlindir sem notaðar eru í stórfelldum atvinnurekstri þar sem markmiðið er að skapa tekjur fyrir þann sem auðlindina nýtir.
Auðlindaþversögnin
Áður en ég byrja á því vil ég minnast á nokkuð sem kalla má auðlindaþversögnina. Lönd heimsins eru misjöfn að því leyti hvort í þeim finnast fénýtanlegar náttúruauðlindir eða ekki. Þegar litið er yfir heiminn og efnahagslega stöðu einstakra landa virðist sem mikið samhengi sé milli þess að auðlindir séu til staðar og að efnahagur sé bágur, hagvöxtur sé lítill, veikt atvinnulíf og mannauður lítill. Í einu orði sagt þetta eru fátæk ríki. Fjölmörg dæmi eru um þetta í Afríku og víðar.
Skýringin er oftast sú að auðlindirnar eru nýttar af erlendum aðilum. Þessi ríki hafa ekki bolmagn til að nýta auðlindirnar sjálf. Nígería er olíuauðugt land, þar eru um 2,7% af olíuvinnslu heimsins en það er um leið eitt fátækasta ríki í heimi en fátækt einkennir ekki þá sem nýta olíuauðlindir landsins. Ástæðan er yfirleitt sú að í þessum löndum er einokun eða fákeppi um nýtingu auðlindanna, það er mikil pólitísk spilling en líka oft á tíðum fáfræði, kunnáttuleysi og mér liggur við að segja heimska og trúgirni. Menn trúa því einfaldlega að menn hafi hag af þessum auðlindum án þess að hugleiða hvernig. Það virðist einnig eiga við hér á landi.
Þetta ástand og þeir peningar sem valdhafa fá út úr þessu verður til þess að ekki er hugað að öðru. Lítil fjárfesting er í öðrum atvinnuvegum, innviðum samfélagsins hvort sem litið er á efnahagslega eða félagslega innviði, og mannauður og félagsauður er vanræktur. Þetta er því miður sú mynd sem víða blasir við þegar litið er yfir auðlindir í heiminum en sem betur fer ekki alls staðar. Hjá nágrönnum okkar í austri, í Noregi, er staðið er að málum með allt öðrum hætti og auðlindirnar nýttar fyrst og fremst fyrir fólkið í landinu. Þetta segir okkur líka að hér gildir hið fornkveðna að sá veldur sem á heldur. Það sem skiptir máli er hvernig hvernig þjóðirnar, hvernig við sem þjóð göngum um okkar auðlindir. Þetta segir okkur að það er ekki nóg að hafa auðlindirnar, að hafa fiskinn í sjónum, orkuna í fallvötnunum, náttúrurfegurð landsins, þetta er spurningin um hvernig með þetta er farið.
Auðlindarenta og þjóðartekjur
Áður en ég kem að skiptingu auðlindaarðsins ætla ég að þreyta ykkur með því að fara í nokkur hugtök sem þið kannist við og skipta máli í þessu sambandi eins og landsframleiðslu og þjóðarframleiðslu einkum til að undirstrika muninn á þeim og útskýra hugtakið renta. Landsframleiðsla er heildartekjur af innlendri efnahagsstarfsemi og innlendur þýrir hér allir aðilar sem hér eru skráðir, einstaklingar og félög, þar með talin félög í eigu erlendra aðila. Þjóðartekjurnar eru hins vegar það sem eftir stendur þegar við erum búin að draga frá það sem fer til útlanda sem eignatekjur, arður, vextir o.s.fr. og bæta við samsvarandi tekjum sem Íslendingar fá erlendis frá.
Hugtakið renta, sem ég nota mikið hér á eftir, er í hagfræði skilgreint á einfaldan hátt. Atvinnustarfsemi gefur af sér tekjur sem eru söluverð þeirrar vöru sem framleidd er. Séu öll efnisleg aðföng og þjónusta dregin frá stendur eftir eitthvað sem við köllum virðisauki eða þáttatekjur, það er að segja samanlagðar tekjur allra þeirra sem koma að framleiðslunni með vinnu, fjármagni eða leggja til land eða auðlindir. Ef við drögum frá þessum þáttatekjum launin, þ.e. endurgjald fyrir vinnu, og síðan allar fjármagnstekjur af starfseminni, þ.e. arð, vexti, leigu o.s.fr., þ.e. greiðslur til allra sem lagt hafa fram fjármagn til framleiðslunnar og eftir stendur einhver jákvæður mismunur er það renta, það er að segja tekjur umfram það sem þarf til þess að framleiða vöruna, kosta vinnuna og greiða fyrir fjármagnið.
Í markaðshagkerfi myndast renta ekki nema að einhverjar takmarkanir séu á aðgangi að einhverju því sem nauðsynlegt er til framleiðslunnar. Í samkeppni með opnum aðgangi eyðist öll renta. Takmarkanir á aðgengi geta verið náttúrulegar en þær geta líka falist í aðgangsstýringu. Náttúrulegar takmarkanir eru t.d. þær að það virkjar ekki nema einn sama fossinn og sá sem fær leyfi til þess er í vissri einokunaraðstöðu. Annað dæmi um takmarkanir eru t.d. í sjávarútvegi þar sem aðgangi að auðlindinni er stýrt með ákveðnu kerfi. Þessar takmarkanir þýða að einhverjir aðilar eru annað hvort í einokunaraðstöðu, stunda fákeppni eða hafa einkaleyfi. Það eru þeir sem geta fénýtt auðlindina og fengið rentu.
En renta er ekki sjálfsögð. Hún er ýmsu háð ekki síst verð á þeirri vöru sem framleidd er þ.e. markaðsverðinu. Hún er þess vegna breytileg og getur sveiflast mikið til. Sem dæmi um mikla sveiflu má nefna það að eftir hrunið lækkaði gengi íslensku krónunnar mikið sem hafði þær afleiðingar að söluverð íslenskrar útflutningsvöru hækkaði mjög mikið mælt í íslenskum krónum. Verðmæti íslenskra sjávarafurða sem var eitthvað um 150 milljarðar hækkaði á fáum árum í nálægt 250 milljarða króna án þess að um verulegar magnbreytingar væri að ræða. Það er sem sagt verðsveifla sem skapaðir þennan aukna arð og hækkaði rentuna. Fleiri dæmi mætti nefna m.a. um verðlækkanir sem dregið geta úr eða eytt allri rentu. Rentan er sem sagt engin gefin stærð en er síbreytileg eftir markaðsaðstæðum.
Arður af náttúruauðlindunum
Snúum okkur að því sem ég ætlaði aðallega að fjalla um þ.e. arðinum af þeim náttúruauðlindum sem fénýttar eru og við tölum um að séu í þjóðareign. Mér sýnast mínar niðurstöður í stóru dráttunum í samræmi við það sem fram kom hjá Sigurði Jóhannessyni hér áðan en stærðargráðan kann að vera eitthvað önnur sem mér virðist stafa af mismunandi aðferðafræði og nálgun. Það sem ég ætla að fjalla um er annars vegar orkuauðlindin, þar sem ég greini á milli orku til upphitunar og orku til rafmagnsframleiðslu og þar greini ég aftur á milli raforkusölu til almennra notenda og raforkusölu til stóriðju. Hins vegar ætla ég að ræða um fiskveiðiauðlindina en sleppi náttúrufegurðinni og náttúr landsins að öðru leyti, ekki vegna þess að hún sé einskis virði heldur vegna þess að arður af henni er tormælanlegur með þeirri aðferð sem ég beiti en það gæti breyst ef til þess kemur að aðgangur að henni verði takmarkaður og seldur hvort heldur er af landeigendum eða ríkinu. Ég ætla að fara fljótt í gegnum það hvernig ég met rentuna í þessari starfsemi. Höfum í huga skilgreiningu rentunnar, þ.e. tekjur af starfsemi að frádregnum öllum kostnaði þar með töldum fjármagnskostnaði.
Jarðorka til húshitunar
Ég tek fyrst fyrir jarðorku til húshitunar. Í því efni byggi ég ekki á eigin athugunum en styðst við skýrslu sem unnin var fyrir Orkustofnun. Í henni var arðurinn af jarhitaorku til upphitunar metinn á 67 milljarða króna. Aðferðin hygg ég að hafi verið að meta arðinn m.t.t. staðgönguorku, þ.e. hvað kostnaðurinn yrði ef notaður hefði verið annar tiltækur orkugjafi svo sem gasolía. Þetta er há fjárhæð og trúlega er þetta mesti arður af einstökum notum af náttúruauðlindum þjóðarinnar.
Raforka til almennra nota
Raforka til almennrar notkunar. Þar hef ég eingöngu tölur frá Landsvirkjun sem er með stærsta hluta þessarar orkuframleiðslu. Landsvirkjun selur um 13.000 gígawattstundir af rafmagni. Þar af fara um 15% eða 2000 gígawattstundir til almennra notenda. Ég notaði tölur úr síðustu ársskýrslu LV um meðalmarkaðsverð á raforku í Evrópu og meðalmarkaðsverð hjá LV. Meðalmarkaðsverð í Evrópu segir LV vera 57 – 66 USD/megawattstund eða 7.500 til 8.500 kr./Mwst en meðalmarkaðsverð hjá LV er um 4.000 kr./Mwst. Raforkuverð til almennra nota er því verulega lægra hér en í Evrópu. Vegna fjarlægðar frá evrópskum mörkuðum er erfitt að segja hvað við þyrftum að borga fyrir orku sem þaðan væri komin eða hvað við gætum selt hana á til útflutning en til að leggja gróft mat á þessa hluti miða ég við að það verð væri 75% af meðalmarkaðsverðinu. Mismunurinn miðað við það væri 1.600 til 2.400 kr./Mwst sem samsvar rentu að fjárhæð 3 – 5 milljarðar króna. En þetta er eins og áður segir einungis um 15% raforkuframleiðslunnar.
Orkusala til stóriðju
Ef orkusala til stóriðju er tekin fyrir með sama hætti þá eru um 85% raforkunnar seld til hennar eða um 11.000 gígawattstundir. Ef miðað er við sama meðalmarkaðsverð í Evrópu og áður og meðalverð orku til stóriðju frá LV sem er skv. ársskýrslunni 26 USD/Mwst er mismunurinn 14 USD/Mwst sem verð orku hér er lægra en í Evrópu miðað við að til sölu þangað fengjust hér 70% af meðalmarkaðsverðinu þar. Þessi munur á verðlagi sem hefur mikið að segja. Miðað við hann er rentan í orkuframleiðslu til stóriðju 20 – 28 milljarðar króna. Eins og fram kom hjá Sigurði er afkoma LV með þeim hætti að ekki er hægt að tala um að renta af auðlindinn komi fram hjá henni en hún rennur þá til þess aðila sem kaupir orkuna með sama hætti og í orkusölu til upphitunar og almennrar orkunotkunar.
Fiskveiðiauðlindir
Fiskveiðiauðlindin er það síðasta sem ég ætla að ræða hér. Á árinu 2013 var söluverðmæti íslenskra sjávarafurða um 271 milljarður króna samkvæmt upplýsingu Hagstofu Íslands. Samkvæmt sömu heimild var kostnaður í fiskveiðum og fiskvinnslu þ.e. launakostnaður og annar framleiðslukostnaður án veiðigjalda og kostnaðar af fjármagni um 188 milljarðar króna. Þá fáum við svokallað EBITDA sem er þá 83 milljarðar króna á því ári. Þá þarf að taka tillit til kostnaðar af fjármagni, þ.e. hvað það kostar að eiga öll þau skip, hús, vélar og annan búnað sem til veiða og vinnslu sjávarafurða er notaður. Ég reiknaði þann kostnað vera 30 milljarðar á ári og miðaði við nokkuð glöggt mat á núvirði allra þessar eigna sem gert var fyrir fáum árum og þess má geta að þessi fjárhæð 30 milljarðar er lægri en kemur fram í ársreikningum sjávarútvegsfyrirtækja sem afskriftir og vaxtagreiðslur. Þá standa eftir sem mismunur á tekjum og kostnaði að meðtöldum fjármagnskostnaðinum 53 milljarðar króna sem er þá renta af fiskveiðiauðlindinni.
Auðlindirnar samtals
Ef við tökum þetta saman er auðlindarentan í þeim flokkum sem ég hef farið yfir samtals um 149 milljarðar króna. Þar af er rentan í jarðvarma til upphitunar stærst en fiskveiðiauðlindin ekki langt undan eins og sjá má í töflunni.
Jarðvarmi til hitunar um 67 mrd. kr.
Rafmagn til almennrar sölu um 4 mrd. kr.
Rafmagn til stóriðju um 25 mrd. kr.
Fiskveiðar um 53 mrd. kr.
Samtals auðlindarenta um 149 mrd. kr.
Á kökuritinu má sjá hvernig auðlindarenta skiptist hlutfallslega á milli þátta hennar. 45% koma frá jarðvarma til upphitunar, fiskveiðar eru með 36%, stóriðjan með 17% og almenn rafmagnsnotkun 3% en sú talan er vanmetin þar sem sala OR er ekki meðtalin.
Hver fær auðlindarentuna?
Það er ekki nóg að spyrja og svara því hvort auðlindarenta skapist. Það sem skiptir ekki síður máli er hverjir fá hana. Hvað jarðvarmann varðar má segja að hitaorkan sé seld á undirverði, þ.e. það eru kaupendurnir sem njóta rentunnar. Þannig fær hinn almenni notandi hlutdeild í auðlindinni. Sama gildir um rafmagn til almennra nota þótt í minna mæli sé. Í báðum tilvikum rennur auðlindarentan til almennings í landinu. Að hluta til á hið sama við um orkusölu til stóriðju. Þar er það einnig kaupandi orkunnar sem nýtur rentunnar með því að kaupa orkuna á svo lágu verði sem raun bert vitni. Ríkið tekur til sín einhvern lítinn hluta með því að lagður var á orkuskattur um 2 milljarðar og þar af greiddu iðjuverin um 1,4 milljarða.
Í fiskveiðunum fá seljendur fiskafurða rentuna til sín. Þeir fá tekjurnar af sölunni og þar með um 43 milljarða í rentu, þ.e. alla rentuna að frádregnum ca 10 milljörðum sem lögð eru á sem veiðigjöld.
Töflurnar hér að neðan sýna hvernig rentan skiptist milli ýmissa aðila. Fyrri tafla sýnir hvernig hún skiptist á milli kaupenda afurða auðlindarinnar og seljenda þeirra svo og ríkisins.
| Renta | Kaupendur | Seljendur | Ríkið |
Jarðvarmahitun | 67 | 66,8 | 0 | 0,2 |
Rafmagn almenn notkun | 4 | 3,8 | 0 | 0,2 |
Rafmagn stóriðja | 25 | 23,6 | | 1,4 |
Fiskveiðar | 53 | | 43 | 10 |
SAMTALS | 149 | 94,2 | 43 | 11,8 |
Ríkið fær orkuskatt, sérst veiðigjald og t.sk af rentu | | | | |
| Almenningur þmt ríkið | Innlendir eigendur | Erlendir eigendur |
Jarðvarmahitun | 67 | 0 | 0 |
Rafmagn, almenn notkun | 4 | 0 | 0 |
Rafmagn, stóriðja | 1,4 | 0 | 23,6 |
Fiskveiðar | 10 | 43 | |
SAMTALS | 82,4 | 43 | 23,6 |
Ekki er síður mikilvæg skiptingin á milli erlendra og innlendra aðila, þar með einnig milli almennings og annarra innlendra aðila, sem síðari taflan sýnir. Þar kemur í ljós að eigendur auðlindanna, almenningur beint eða í gegnum ríkissjóð fær í sinn hlut um 82 milljarða af þessum tæpu 150 milljörðum og það að langmestu leyti í gegnum sölu á orku á lágu verði til almennings. Aðrir innlendir handhafar rentu eru eigendur sjávarútvegsfyrirtækja, sem fá í sinn hlut rentuna í fiskveiðum að frátöldum veiðigjöldum. Renta af orkusölu til stóriðju fer hins vegar nær öll úr landi og verður enn frekar svo eftir að yfirlýst stefna er að afsala þjóðinni síðustu restinni af orkuskatti á stóriðju. Þessar tölur sýna að þjóðin sem eigandi auðlindarinnar fær um 60% auðlindarrentunnar í sinn hlut en um 40% renna til einkaaðila innlendra og erlendra.
Auðlindirnar og efnahagslífið
En það er fleira en skipting auðlindarentunnar sem skiptir máli þegar þýðing auðlinda fyrir efnahagslífið er skoðuð. Hluti af tekjumynduninni, virðisaukanum, kemur fram í launum þeirra sem við auðlindatengda framleiðslu starfa og annar hluti eru fjármagnsgjöld til erlendra aðila. Þeir sem fegra vilja hlut stóriðjunnar grípa yfirleitt til þess að tala um útflutningsverðmæti og bera það saman milli atvinnugreina eins og nýlega var gert með álframleiðslu og sjávarútveg. Slíkur samanburður er villandi. Það sem skiptir máli er virðisaukinn sem verður eftir í landinu, þ.e. tekjurnar sem íslenskir aðilar sitja eftir með. Samanburður á milli áliðnaðar og sjávarútvegs á þeim grunni er sýndur í kökuritunum hér á eftir sem byggja á árinu 2010 en hlutföllin hafa ekki breyst mikið síðan.
Fyrst er til að taka að þrátt fyrir að munur á söluverðmæti afurða sé ekki mikill eða um 260 milljarðar á móti um 230 milljörðum er mikill munur á virðisaukanum eða um 160 milljarðar í sjávarútvegi á móti um 60 milljörðum í álverum. Hitt sem skilur á milli er að nær allur virðisaukinn í sjávarútvegi lendir í höndum innlendra aðila (litið er framhjá vöxtum útgerðar úr landi, sem eru nokkrir en ekki afgerandi) en í áliðnaði eru það einungis um 25 % virðisaukans sem verða eftir í landinu. Í fjárhæðum er virðisauki innlendra aðila eða tekjur þeirra af sjávarútvegi yfir 160 milljarðar króna eða næstum tífaldur virðisauki íslenskra aðila af áliðnaði sem er um 17 milljarðar króna.